Er bestaan meerdere publicaties waarin is aangegeven dat uit Bouwbesluit 2012 volgt dat op basis van een risicoanalyse beoordeeld moet worden of veiligheidsglas toegepast moet worden. De daarin gehanteerde redenering is dan grofweg als volgt: in artikel 2.4 van Bouwbesluit 2012 is aangegeven dat het niet bezwijken van glas bepaald moet worden volgens NEN 2608:2014. In NEN 2608 staat dat tot de bepaling van het overschrijden van een uiterste grenstoestand van glas een beoordeling van de kans op niet-toelaatbare letselschade hoort. In bijlage D van NEN 2608 is een bepalingsmethode gegeven, in de vorm van een op de methode van Fine en Kinney gebaseerde risicoanalyse. Indien uit die risicoanalyse volgt dat het risico te groot is, moet veiligheidsglas worden toegepast.

Op het eerste gezicht lijkt er geen speld tussen te krijgen; inderdaad verwijst Bouwbesluit 2012 voor de sterkte van glas naar NEN 2608:2014. Toch geeft de Helpdesk Bouwregelgeving van het Ministerie van BZK op haar website aan dat er geen eisen aan letselveiligheid worden gesteld. Wat gaat er dan mis in deze redenering?

Bouwbesluit 2012

De eerdergenoemde redenering is gebaseerd op de inhoud van de normen en niet op de voorschriften van Bouwbesluit 2012. Er wordt vanuit de normen teruggeredeneerd naar het Bouwbesluit. Uit de verwijzing van Bouwbesluit 2012 naar NEN 2608 wordt afgeleid dat alles wat in die norm staat relevant is. Dat is echter niet hoe het systeem van het Bouwbesluit werkt. NEN-normen zijn privaatrechtelijke documenten, die slechts een publiekrechtelijke betekenis hebben indien en voor zover deze in publiekrechtelijke regelgeving worden aangewezen. Niet de inhoud van een norm is bepalend, maar de inhoud van die publiekrechtelijke regelgeving.

En dat gaat hier mis. Artikel 2.4 van het Bouwbesluit bepaalt namelijk niet dat het niet bezwijken bepaald moet worden volgens NEN 2608. Er staat slechts dat het niet bezwijken ‘als bedoeld in de artikelen 2.2 en 2.3’ wordt bepaald volgens NEN 2608. Dat is geen loze toevoeging, maar de kern van het voorschrift: NEN 2608 is alleen aangestuurd voor zover het gaat over het bezwijken van een bouwconstructie als bedoeld in artikel 2.2 en 2.3.

Artikel 2.1, eerste lid, van Bouwbesluit 2012 bepaalt dat een bouwwerk bestand moet zijn tegen de daarop werkende krachten. Hier wordt volgens het tweede lid aan voldaan als aan de aangewezen prestatie-eisen wordt voldaan. Artikel 2.2 van Bouwbesluit 2012 bepaalt dat een bouwconstructie gedurende de in NEN-EN 1990 (Eurocode) bedoelde ontwerplevensduur niet mag bezwijken bij de fundamentele belastingcombinaties als bedoeld in NEN-EN 1990. Voor een verdiepingshoge glaspui op de begane grond van een rijtjeswoning is artikel 2.3 van Bouwbesluit 2012 niet relevant. Artikel 2.3 lid 2 van Bouwbesluit 2012 stelt een eis aan de sterkte van een vloerafscheiding. Een vloerafscheiding is alleen vereist als de rand van een vloer meer dan 1 m hoger ligt dan een aansluitende vloer, het aansluitende terrein of het aansluitende water (artikel 2.17 lid 1).

NEN-EN 1990 (Eurocode)

De kernvraag is daarom: is letselveiligheid een fundamentele belastingcombinatie als bedoeld in NEN-EN 1990? Dat is niet het geval. Fundamentele belastingcombinaties zijn een combinatie van een permanente belasting en een veranderlijke belasting. Op de begane grond van een woning is dit het eigen gewicht van het glas en de windbelasting. NEN 2608 kent een extra vorm van bezwijken ten opzichte van artikel 2.2 van Bouwbesluit 2012, namelijk bezwijken bij een te grote kans op niet-toelaatbare letselschade. Dat deel is echter niet aangestuurd door Bouwbesluit 2012, omdat dit geen bezwijken is ten gevolge van een fundamentele belastingcombinatie volgens NEN-EN 1990.

Het verwarrende is dat NEN-EN 1990 het woord ‘letsel’ ook een keer noemt: in paragraaf 2.2 is in zijn algemeenheid aangegeven dat bij de keuze voor de betrouwbaarheidsniveaus voor een bepaalde constructie rekening behoort te worden gehouden met de van toepassing zijnde factoren, met inbegrip van de mogelijke gevolgen van bezwijken in termen van letsel. Dat maakt het echter nog geen fundamentele belastingcombinatie als bedoeld in artikel 2.2 van Bouwbesluit 2012.

De ‘taal’ van NEN-EN 1990 sluit niet aan bij de ‘taal’ van Bouwbesluit 2012. Dit besluit heeft het over het ‘bestand zijn tegen de op een bouwwerk werkende krachten’ en over ‘niet bezwijken als gevolg van belastingcombinaties’. NEN-EN 1990 heeft het over de ‘betrouwbaarheid’ van een constructie, en geeft zelf aan wat daaronder geschaard moet worden. Die begrippen hebben een overlap, maar sluiten niet volledig bij elkaar aan. Het begrip ‘betrouwbaarheid’ in NEN-EN 1990 heeft een breder bereik.

Dat NEN-EN 1990 meer bepalingen bevat dan die relevant zijn voor de toetsing aan Bouwbesluit 2012 is ook uitdrukkelijk in de nationale bijlage bij deze norm aangegeven: ‘Administratieve bepalingen in het normblad moeten voor de Nederlandse bouwregelgeving als niet aangewezen worden beschouwd. Dat geldt evenzo voor overige niet-technische voorschriften die geen relatie met hebben met hetgeen in artikel 2 van de Woningwet is beoogd’. Paragraaf 3, onder c, NEN-EN 1990+A1_A1/C2/NB. Het is jammer dat de lezer vervolgens zelf uit moet zoeken welke delen van de normen wel en niet zijn aangewezen. Dat hierdoor verwarring ontstaat, is dan ook niet onbegrijpelijk.

Fundamentele belastingcombinaties

NEN-EN 1990 is volgens Bouwbesluit 2012 relevant voor het bepalen van de ontwerplevensduur, voor het bepalen van de fundamentele belastingcombinaties en voor het bepalen van de buitengewone belastingcombinaties. De wijze waarop belastingcombinaties in rekening moeten worden gebracht staat in paragraaf 6.4.3 van NEN-EN 1990. Paragraaf 6.4.3.2 geeft dit weer voor de fundamentele belastingcombinaties, paragraaf 6.4.3.3 voor buitengewone belastingcombinaties. De voor gebouwen relevante ontwerplevensduur, factoren en belastingen staan in bijlage A1 van NEN-EN 1990 vermeld. Alle algemene noties en algemene eisen uit NEN-EN 1990 zijn voor toetsing aan Bouwbesluit 2012 niet relevant.

De Tabellen 1 en 2 geven de fundamentele belastingcombinaties volgens NEN-EN 1990 weer; tabel 1 voor het gebouw en tabel 2 voor verdiepingshoge ramen op de begane grond van een rijtjeswoning.

Tabel 1: Fundamentele combinaties voor woongebouwen (algemeen)

Tabel 2: Fundamentele combinaties voor woongebouwen (specifiek voor verticaal geplaatste ruiten waarbij de aansluitende vloer geen hoogteverschil heeft)

NEN-EN 1990 beschrijft in hoofdstuk 2 in abstracte bewoordingen de fundamentele eisen en geeft een regeling voor het bepalen van betrouwbaarheid. De verwijzing naar letselveiligheid in paragraaf 2.2 van NEN-EN 1990 valt daar ook onder. NEN-EN 1990 heeft daarmee een breder bereik dan de voorschriften uit afdeling 2.1 van Bouwbesluit 2012. Wie dat uit het oog verliest, raakt de relatie met Bouwbesluit 2012 kwijt. Dan wordt niet meer getoetst aan de voorschriften van Bouwbesluit 2012, maar aan NEN-EN 1990. Als vervolgens vanuit diezelfde visie NEN 2608 wordt gehanteerd, komt men begrijpelijkerwijs - maar ten onrechte - er op uit dat er eisen aan letselveiligheid worden gesteld.

NEN 2608:2014

NEN 2608:2014 geeft in paragraaf 5.1.2 de eisen die gesteld worden aan vlakglas. Hierin is onder andere aangegeven dat de uiterste grenstoestand van een glazen constructie niet mag zijn overschreden bij de voorgeschreven fundamentele belastingcombinaties als bedoeld in NEN-EN 1990. Hierin herkennen we artikel 2.2 van Bouwbesluit 2012. Vervolgens wordt in diezelfde paragraaf in sub 3 echter ook aangegeven dat tot de bepaling van het overschrijden van een uiterste grenstoestand ook een behoordeling van de kans op niet-toelaatbare letselschade behoort. Vlakglas mag daarbij volgens sub 5 niet leiden tot een onevenredige mate van letselschade als gevolg van het bezwijken. Deze laatste eisen zijn niet te herleiden tot de voorgeschreven fundamentele belastingcombinaties en evenmin tot de voorgeschreven buitengewone belastingcombinaties zoals vastgelegd in NEN-EN 1990.

Bouwbesluit 2012 dient als uitgangspunt te worden gehanteerd, en niet de normen. Nu letselveiligheid geen op het gebouw werkende kracht of een fundamentele belastingcombinatie is (zie tabel 1 en 2), zijn deze eisen uit de NEN 2608 over letselveiligheid niet relevant voor toetsing van de ramen in ons voorbeeld aan afdeling 2.1 van Bouwbesluit 2012.

Regeling Bouwbesluit

De Regeling Bouwbesluit 2012 beschrijft geen uitzondering voor de passages uit NEN 2608 die gaan over letselveiligheid. Is dat een aanwijzing dat NEN 2608 integraal van toepassing is? Dat is niet het geval. De beperkte aansturing van NEN 2608 vindt niet plaats in de Regeling Bouwbesluit 2012, maar in artikel 2.4 van Bouwbesluit 2012. Dat is niet ongebruikelijk: zie bijvoorbeeld artikel 6.21 lid 1 (alleen primaire inrichtingseisen uit NEN 2555 aangestuurd) en artikel 6.29 lid 6 (alleen specifieke onderwerpen uit NEN 1594 aangestuurd). Een beperking in de Regeling Bouwbesluit 2012 zou slechts herhaling impliceren van artikel 2.4.

Zorgplicht Woningwet

Is veiligheidsglas dan verplicht op grond van artikel 1a, tweede lid, van de Woningwet? Dat zal niet snel het geval zijn, zeker niet bij woningen. Allereerst is het een bewuste keuze van de wetgever om uitsluitend in artikel 7.15 van Bouwbesluit 2012 aandacht te geven aan letselveiligheid. Het Bouwbesluit gaat wel over letselveiligheid, maar niet door aansturing van NEN 2608. Aangezien dit een bewuste keuze is, zou het vreemd zijn om vervolgens op basis van een zeer algemeen geformuleerde zorgplicht generiek een bouwkundige voorziening te verplichten. Er kan ook niet voor elk gebouw een sprinklerinstallatie worden afgedwongen. Ondanks dat dit veiliger zou zijn, slachtoffers zou voorkomen en daarover normen bestaan. Een algemeen geformuleerde zorgplichtbepaling kan niet een zo vergaande strekking hebben. Voor zover de zorgplicht al generiek aandacht vraagt voor letselveiligheid, ligt het meer voor de hand om in een voorkomend geval een minder ingrijpende voorziening te verlangen: het verkleinen van risico’s door het aanbrengen van attentiestickers op het glas of het plaatsen van een obstakel in de vorm van een bloembak.

In dit verband is relevant dat als het op basis van de zorgplicht voor een nieuw te bouwen woning verplicht zou zijn om de volledige NEN 2608 toe te passen, dat ook consequenties zou hebben voor bestaande bouw. De zorgplicht maakt immers geen onderscheid tussen bestaande bouw en nieuwbouw. De consequentie van een strenge uitleg zou zijn dat ook alle bestaande woningen waarin glas is toegepast lager dan 0,85 meter boven het vloerpeil aanpassing behoeven. Daarvan is in de meeste bestaande woningen sprake. Alle bestaande beglazing zou dan vervangen moeten worden door veiligheidsglas. Zo’n verstrekkend gevolg zou niet te rijmen zijn met het algemene karakter van de zorgplicht.

Jurisprudentie laat zien dat toepassing van de zorgplicht door de bestuursrechter slechts geaccepteerd wordt in situaties waar iedereen op basis van gezond verstand kan aanvoelen dat maatregelen noodzakelijk zijn. Bij het ontbreken van veiligheidsglas in een woning is dat niet zonder meer het geval. Het nadrukkelijk noemen van de zorgplicht in de context van de vraag of het Bouwbesluit 2012 eisen stelt aan letselveiligheid is naar het ons voorkomt daarom misplaatst.

Slot

Uit de keuze van de Bouwbesluitwetgever volgt dat de vraag of een aannemer verplicht is om in een te bouwen woning veiligheidsglas toe te passen, in het privaatrecht thuishoort. Er kan namelijk overeengekomen worden om de integrale NEN 2608 toe te passen, of (geheel privaatrechtelijk) NEN 3569. Er kan ook overeengekomen worden om dat niet te doen, bijvoorbeeld door overeen te komen dat slechts het Bouwbesluit leidend is. Het is in ieder geval zinvol dat partijen bij de voorbereiding van een project nadenken over letselveiligheid en hier duidelijke afspraken over maken. Bijvoorbeeld door dit ten minste optioneel aan te bieden aan de bewoners. Iedereen weet dan waar hij aan toe is en bewoners kunnen zelf de keuze maken om dit wel of niet te doen. Het is echt een misverstand dat Bouwbesluit 2012 veiligheidsglas voorschrijft. Er is hier dus geen rol weggelegd voor het bevoegd gezag.

Informatie over de auteur: Jacco Huijzer is senior adviseur bouwregelgeving/juridisch adviseur bij Nieman Raadgevende Ingenieurs.